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Carta Circular “secreta” do INCB prevê o auto-cultivo para fins medicinais — Parte III
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Neste terceiro e último artigo da série que publicamos sobre a Carta Circular “secreta” do INCB — International Narcotics Control Board, complementamos a análise já efectuada com as duas páginas do anexo em falta, revisitando alguns dos temas que já foram discutidos, e acrescentando novos, como o “auto-cultivo para fins medicinais”. Se por um lado, é estrondosa a confirmação da isenção de controlo do cânhamo industrial e do CBD, por outro, o INCB não deixou de tecer várias considerações sobre os impactos que esta isenção teria numa dimensão menos mediática: o reporte das substâncias controladas produzidas, transformadas, apreendidas e importadas/exportadas, e que é responsabilidade das autoridades nacionais competentes.
Das agências nacionais e métodos de reporte até ao cultivo individual para fins medicinais. A Carta Circular 20/2024 e respectivo Anexo do INCB, que hoje desvendamos na íntegra, não clarifica apenas sobre o cânhamo e o CBD (canabidiol) estarem fora do controlo internacional, apesar de o tema do CBD gerar sempre uma repercussão enorme, especialmente quando a carta é tão directa.
Mas este controlo aos estupefacientes é justamente um resultado da arquitectura administrativa que as convenções impõem. É importante reforçar, uma vez mais, que quando o INCB se dirige aos Estados com uma clarificação deste calibre, esse acto não é meramente simbólico. E fica clara a intenção de harmonizar a produção, fabrico, comércio e utilização lícita de canábis para fins medicinais e científicos, além de permitir que os fins industriais se desenvolvam em pleno.
As partes funcionais desta engrenagem de controlo internacional são as agências nacionais, responsáveis pelos produtores licenciados, pelos formulários de estimativas, dados estatísticos e pela supervisão contínua de um mercado que, segundo uma interpretação literal da convenção de 1961, hoje seria monopolizado pelo Estado. No caso de Portugal, essa agência é o Infarmed I.P.
A Carta Circular 20/2024 confirma que o INCB verificou ‘in loco’ a disparidade com que os países olhavam para a canábis através dos seus reportes e estatísticas. E a verdadeira simbologia desta carta é que, geralmente, as entidades internacionais como o INCB são tidas como entidades cristalizadas e com uma visão conservadora, com aversão à inovação.
Salienta-se, neste caso, o papel pro-activo e diligente do INCB, ao assumir a necessidade de harmonização que é vincada na Carta, fundamentada nos desafios que as autoridades nacionais enfrentam nos seus programas de canábis medicinal, mas também — e não poderíamos deixar de o referenciar —, o facto de o INCB ter autorizado que este documento nos fosse divulgado pela Comissão Europeia.
Intenção do INCB é harmonizar, mas interpretação dos Estados ainda é muito díspar
A Carta e o seu anexo têm a intenção de harmonizar políticas, mas também deixam implícito que os países são responsáveis pela sua própria regulamentação nacional, garantindo que os pressupostos da convenções são salvaguardados. Esta carta pode não ser uma resposta prática e concreta aos desafios que ainda subsistem na indústria da canábis medicinal e do cânhamo, mas é um primeiro passo importante para a uniformização que é imprescindível para que os mecanismos de controlo previstos nas convenções não se tornem obsoletos.
As entradas “Cannabis”, “cannabis Plant” e “Cannabis Resin” propiciaram um controlo internacional da canábis díspar e heterogéneo em diferentes nações do mundo. Em oposição a países que já reconhecem o CBD como não controlado ou que toleram valores de THC superiores, outros países justificam a proibição e restrição do Cânhamo e CBD com base nesta interpretação arcaica das definições dadas à canábis nas convenções.
No limite, esta Carta foi o ‘puxão de orelhas’ do INCB às autoridades nacionais, para que não utilizassem o poder conferido para o controlo de estupefacientes de forma indevida, como acontece ainda com o bloqueio ao cânhamo e ao CBD, algo que se torna particularmente relevante quando a própria canábis medicinal procura fugir do monopólio “mutatis mutandis” (ou mudando o que tem de ser mudado), herdado do ópio e previsto pela mesma convenção, como abaixo se explicará em detalhe.
Nesta Carta, o INCB reconhece expressamente que a Convenção de 1961 permite aos Estados criar programas de acesso à canábis para fins medicinais, mas sublinha a necessidade de requisitos apertados no acesso a estes programas, devido aos riscos de desvio para canais ilícitos e de utilização indevida, sobretudo quando não existem medidas de controlo adequadas e eficazes.
O anexo da Carta Circular, que agora divulgamos na íntegra, torna-se especialmente importante, pelos novos requisitos de reporte introduzidos, como resultado de consultas com os Estados-Membros, tendo em vista harmonizar estes procedimentos. As recomendações surgem depois de o INCB ter verificado que “as medidas de controlo de muitos programas de canábis medicinal existentes (em Estados-Membros) nem sempre cumprem os requisitos mínimos” definidos pelas convenções. Esta questão é especialmente importante na questão das tinturas e extractos, pela indefinição destes termos no âmbito das convenções, que definem apenas “resina de canábis”.
O reporte sobre tinturas: ter THC pode não implicar reporte nem controlo
De forma enigmática, o INCB não impõe aos Estados-Membros que a presença de THC em extractos e tinturas implique controlo. A circular introduz uma solução prática para uma dificuldade antiga, que introduzia ruído na harmonização dos reportes, e que eram precisamente os extractos e tinturas.
Embora constem da Tabela I da Convenção de 1961, o INCB não recomenda o seu reporte enquanto categoria própria, devido a não existir uma definição clara na Convenção. Em vez disso, é recomendado que preparações e subprodutos derivados de canábis sejam reportados com base nos canabinóides que contêm, ao abrigo da Convenção de 1971.
O INCB decidiu que não basta ter THC para que uma preparação seja controlada. Clarificar, no ponto 11, “que as convenções não definem um limiar de THC para que uma preparação seja considerada controlada”, em vez de simplesmente considerar que qualquer presença de THC impõe controlo, é uma decisão significativa para o INCB.
Esta orientação aproxima a realidade analítica de muitos produtos de cânhamo à necessidade de uniformizar o reporte: o que importa não é apenas a designação botânica, ou se é “cannabis sativa”. Tudo depende sempre das substâncias controladas presentes, de acordo com os limiares previstos.
O INCB clarifica que o cultivo de canábis exclusivamente para fins industriais ou hortícolas não está sujeito ao sistema de controlo dos artigos 23.º e 28.º da Convenção de 1961, sendo permitido o cultivo industrial do cânhamo de baixo THC. Apesar da extracção de canabinóides não controlados ser possível, os países devem garantir que se forem obtidos “como subprodutos” canabinóides internacionalmente controlados, estes devem ser controlados e reportados.
A Carta Circular 20/2024 mostra que o controlo internacional da canábis entrou numa fase mais técnica e o debate já não se limita à pergunta sobre se a canábis medicinal, o cânhamo, o CBD ou as preparações com canabinóides controlados abaixo dos limiares de THC são permitidos.
A resposta das Convenções, segundo o INCB, é afirmativa, desde que exista um sistema de controlo robusto. A questão central passa a ser outra: se os Estados são capazes de se adaptar aos desafios que a canábis, em todas as suas vertentes, coloca, com dados nacionais fiáveis, supervisão activa e efectiva, mas sobretudo reporte internacional rigoroso — e preferencialmente harmonizado.
Agência Nacional, medidas de controlo e cumprimento dos requisitos dos tratados
O primeiro elemento para o estabelecimento de um programa de canábis medicinal é a existência de uma agência nacional responsável pelo controlo da produção e da oferta de canábis para fins médicos e científicos. Nos termos dos artigos 23.º e 28.º da Convenção de 1961, quando um Estado permite o cultivo da planta de canábis para produção de canábis ou resina, deve aplicar um sistema de controlo semelhante ao previsto para a papoila do ópio.
O anexo explica que essa agência (no caso do ópio) deve licenciar produtores, controlar a produção, regular o fornecimento para uso médico, mas sobretudo, deve ser a agência nacional a gerir stocks e assegurar o monopólio do comércio grossista e da manutenção de reservas, sem prejuízo das adaptações práticas reconhecidas pelo INCB.
A circular também esclarece que esta obrigação não implica necessariamente a criação de uma nova instituição. As funções podem ser atribuídas a uma entidade pública já existente, desde que esta tenha capacidade para as desempenhar.
Em Portugal, esse papel é desempenhado pelo Infarmed I.P., enquanto autoridade competente para o medicamento e para o licenciamento das actividades relacionadas com a canábis para fins medicinais, incluindo cultivo, fabrico, comércio por grosso, importação e exportação no quadro legal nacional. A interpretação do INCB é funcional: o que importa é que exista uma autoridade pública com competência real para licenciar, supervisionar e reportar.
Estado deve manter supervisão activa e eficaz dos stocks de estupefacientes
Outra das passagens mais relevantes do anexo diz respeito à posse física dos stocks, que numa interpretação literal das convenções deveria ser uma tarefa realizada exclusivamente pelo Estado e em regime de monopólio. A Convenção de 1961, quando desenhada para o controlo do ópio, previa que todos os cultivadores entregassem a colheita à agência Estatal, que deveria comprar e tomar posse física da produção no prazo máximo de quatro meses após a colheita.
O anexo afirma que as disposições do controlo do ópio se aplicam literalmente ( “mutatis mutandis” ) à canábis medicinal moderna, o que significaria que o Estado teria de receber fisicamente as colheitas e gerir directamente os stocks, mesmo com a produção a ser realizada por empresas privadas licenciadas.
Porém, o INCB reconhece que a realidade contemporânea é diferente e que várias funções que, em 1961, eram pensadas como funções directas do Estado, são hoje desempenhadas por operadores privados sob licença governamental.
O anexo afirma que, tendo em conta essa diferença, o INCB decidiu dispensar a exigência de posse física dos stocks pela agência estatal, desde que o Estado mantenha uma supervisão activa e eficaz. Esta é uma flexibilização prática importante: o controlo internacional deixa de depender da posse material pelo Estado e passa a depender da capacidade efectiva de fiscalização, rastreabilidade e intervenção sobre os operadores licenciados.
Deve ainda assegurar que sabe quem produz, onde produz, quanto produz, que destino é dado à produção, que quantidades são fabricadas, consumidas, exportadas, armazenadas ou apreendidas, e quais os stocks existentes. A dispensa de posse física só é compatível com as Convenções se for acompanhada por uma supervisão contínua e eficaz por parte do regulador.
O sistema de estimativas e os formulários que as empresas têm que preencher e enviar ao INCB
O anexo estabelece que os Estados devem comunicar anualmente ao INCB, até 30 de Junho, as estimativas das necessidades de canábis e resina de canábis através do Formulário B, bem como estimativas suplementares quando necessário.
Estas estimativas incluem as quantidades de canábis previstas para fins médicos e científicos e, no caso da agência nacional, o número estimado de doentes que serão tratados com a substância. O sistema de estimativas não é uma mera formalidade estatística, sendo uma ferramenta essencial para o acompanhamento da dimensão prevista dos mercados lícitos nacionais, sobretudo quando está em vigor legislação nacional que permita às entidades uma separação razoável e clara entre os produtos e substâncias não controladas, não sendo aparentemente o caso português.
Um país que autoriza cultivo e produção deve antecipar as suas necessidades e justificar, perante o sistema internacional, que as quantidades licenciadas correspondem a fins médicos e científicos. Quando as necessidades mudam durante o ano, podem ser apresentadas estimativas suplementares. Este mecanismo permite ajustar o quadro lícito sem deixar de manter uma vigilância internacional sobre o volume de substâncias controladas produzidas e transaccionadas.
No caso das substâncias, como o Delta-9-THC, o anexo estabelece uma obrigação distinta, em que a estimativa das necessidades deve ser comunicada através do Formulário B/P, pelo menos de três em três anos, podendo ser apresentadas estimativas suplementares a qualquer momento. O documento acrescenta que as avaliações não são exigidas para o THC incluído na Tabela I da Convenção de 1971, porque esta categoria está sujeita a um regime mais restritivo.
Os Estados devem comunicar anualmente, até 30 de Junho, estatísticas sobre produção, fabrico, consumo, stocks e apreensões de canábis e resina de canábis através do Formulário C. Estes dados devem incluir a área de cultivo e a localização geográfica da planta de canábis. A obrigação abrange, por isso, não apenas quantidades finais, mas também informação territorial sobre a produção autorizada. O reporte estatístico permite ao INCB comparar a produção real com as estimativas apresentadas, acompanhar a evolução dos stocks e identificar discrepâncias entre cultivo autorizado, fabrico, consumo interno e comércio externo. As apreensões também entram neste circuito de informação, porque indicam riscos de desvio, falhas de controlo ou actividade ilícita paralela ao mercado licenciado.
A circular refere ainda o Formulário P, usado para estatísticas relativas ao fabrico, importação, exportação, utilização, consumo e stocks dos fabricantes de THC e delta-9-THC. Estas obrigações resultam da Convenção de 1971 e das resoluções associadas. Assim, quando a análise passa da planta ou da resina para canabinoides psicotrópicos específicos, o reporte muda de base convencional: a canábis e a resina entram no sistema da Convenção de 1961; o THC e o delta-9-THC entram no sistema da Convenção de 1971.
As estatísticas referentes ao comércio, nomeadamente com a importação e exportação de estupefacientes, devem ser comunicadas através do Formulário A, até um mês depois do fim de cada trimestre. As importações e exportações de delta-9-THC devem ser comunicadas, também trimestralmente, através do Formulário A/P.
O auto-cultivo para fins medicinais
O anexo à Carta circular traz, por fim, um ponto dedicado ao cultivo de canábis para fins medicinais levado a cabo por pacientes individuais. O ponto 22. deixa, novamente em aberto e de forma enigmática, a possibilidade do auto-cultivo para fins medicinais, desde que exista um controlo eficaz.
“O cultivo, incluindo o auto-cultivo, para fins medicinais deve cumprir os requisitos da Convenção Única estabelecidos nos artigos 28.º e 23.º. Os países, ao regularem o uso medicinal da canábis para os doentes, devem prevenir o desvio da sua aplicação. Permitir que os indivíduos produzam canábis para uso medicinal pessoal apresenta riscos para a saúde, uma vez que as dosagens e os níveis de THC consumidos podem variar dos prescritos pelos médicos”, refere o anexo da Carta.
A canábis não está imune à evolução dos tempos e as convenções também não. O INCB está atento e acompanha a evolução internacional, mostrando-se disponível para acomodar algumas nuances interessantes na sua interpretação das convenções, e que este documento permite vislumbrar.
O evidente interesse público, como descrevemos no primeiro artigo, decorreu, num primeiro momento, ao aferir o teor e os conteúdos da Carta Circular 20/2024 e respectivo anexo. Em seguida, quando em Portugal nos foi recusado o acesso pela autoridade nacional competente, o Infarmed, e finalmente, ao abrir o documento, ficou claro que o documento era do interesse do público, em especial de toda a indústria do cânhamo e da canábis.
Por fim, confirmar a autenticidade do que até então era uma ‘alegada’ Carta de 2024, da qual se falava em grupos fechados mas que nunca tinha visto a luz do dia, tornou-se evidente que este era um documento relevante. É neste artigo, que encerra esta série onde caberia muito mais, que divulgamos publicamente o documento na íntegra aos nossos leitores.
O CannaReporter® enviou ao Infarmed I.P. um pedido de esclarecimento com várias perguntas sobre esta Carta Circular, mas até ao momento não obteve resposta.
Pode ler abaixo a Carta Circular e o seu anexo na íntegra (6 páginas):
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[Aviso: Por favor, tenha em atenção que este texto foi originalmente escrito em Português e é traduzido para inglês e outros idiomas através de um tradutor automático. Algumas palavras podem diferir do original e podem verificar-se gralhas ou erros noutras línguas.]____________________________________________________________________________________________________
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Sou um dos directores do CannaReporter, que fundei em conjunto com a Laura Ramos. Sou natural da inigualável Ilha da Madeira, onde resido actualmente. Enquanto estive em Lisboa na FCUL a estudar Engenharia Física, envolvi-me no panorama nacional do cânhamo e canábis tendo participado em várias associações, algumas das quais, ainda integro. Acompanho a industria mundial e sobretudo os avanços legislativos relativos às diversas utilizações da canábis.
Posso ser contactado pelo email joao.costa@cannareporter.eu
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